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南海区深化“三旧”改造综合试点及村级工业园改造

2015-08-04 11:01:45 南海区人民政府新闻办公室 有

核心提示:日前,南海区郑灿儒区长主持召开第15届36次区政府常务会议,重点审议通过了南海区新一轮深化“三旧”改造综合试点实施意见及分工方案、加快推进村级工业园改造提升促进产业社区发展…

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  日前,南海区郑灿儒区长主持召开第15届36次区政府常务会议,重点审议通过了南海区新一轮深化“三旧”改造综合试点实施意见及分工方案、南海区加快推进村级工业园改造提升促进产业社区发展的指导意见等专题。现将有关事项通报如下:
一、发布南海区新一轮深化“三旧”改造综合试点实施意见及分工方案
(一)政策实施背景

  南海区2007年起实施“三旧”改造,截止2014年底,纳入省“三旧”改造范围的29.6万亩,占全市56.9%;正在实施改造项目2.55万亩,已完成改造项目1.13万亩。在今年广东省土地管理工作会议上,佛山市政府获得2014年度“三旧”改造考核一等奖,而我区占全市已完成改造项目的65.7%,位居全市首位。 
  尽管我区近年来“三旧”改造取得了很好成绩,但在实际推进中仍面临着很多瓶颈问题。一是平衡改造各方利益的问题。由于土地权属复杂,改造存在多个利益群体,使得项目推进进度缓慢,需要进一步创新和完善“三旧”改造项目利益补偿分配机制,激活社会各界参与改造。二是完善配套政策的问题。此前“三旧”改造政策主要集中在土地管理方面,拆迁补偿安置、规划保障、出让收益返还、税费优惠、财政支持、司法争议调处等方面的支持政策还比较弱,许多“三旧”改造项目往往因为个别环节缺少政策支持,影响了改造者的投资信心。三是审批效率问题。此前“三旧”改造项目及用地审批多有不明晰之处,且审批环节较多,所需时间较长,影响了项目改造进度,需要进一步简政放权,减少审批环节,提高审批效率。四是连片改造土地整合的问题。连片改造项目经常会出现小部分用地不符合土地利用总体规划,或者面积较大需要新增建设用地指标的情况,而调整土地利用总体规划所需时间长,新增建设用地指标紧张,导致连片改造项目的土地整理难度很大。因此我们创新土地管理思维,允许修改土地利用总体规划对农用地进行移位归边,确保连片改造;同时通过配备及奖励一定的“三旧”改造用地指标,解决连片改造中紧缺的用地指标问题。
  为破解这些难题,南海区以成为全省新一轮深化“三旧”改造综合试点为契机,从“规划引领、收益分配、优化审批,综合配套”四方面深化“三旧”改造的探索与创新。目前,《佛山市南海区新一轮深化“三旧”改造综合试点工作方案》已经市政府审核同意并报省国土资源厅备案。为切实抓好试点工作,特制定了《南海区新一轮深化“三旧”改造综合试点实施意见及分工方案》(以下简称《实施方案》)。
(二)政策主要内容和近期实施重点
  《实施方案》统筹了南海区新一轮深化“三旧”改造综合试点的各项工作,对试点工作所涉及的主要内容进行细化和分工落实。其中,主要内容和近期实施重点有以下几方面:
  一是出台推进村级工业园改造提升扶持政策,促进产业社区建设。结合环境综合整治工作,全面推进村级工业园改造提升,重点包括招商引资深度介入和加大政策扶持力度,促进村级工业园改造项目实施改造。
  二是完善“三旧”改造项目利益补偿分配机制,激活社会各界参与改造。随着“三旧”改造深入推进,现有的局限于货币形式出让收益返还机制已不能完全满足市场需求。为此,《实施方案》对“三旧”改造项目利益补偿分配政策进行了完善,包括创新补偿安置方式,探索货币补偿与实物补偿相结合,实行代建物业、留成物业、入股等多种补偿安置方式,充分保障原土地权利人的合法权益。同时鼓励土地原权利人和市场主体在符合规划管控的前提下实施自行改造,对实施自行改造、工业提升改造和旧村居改造等涉及补缴土地出让金的,我们将制定统一的土地出让金补缴办法,从而降低改造成本。
  需要注意的是,我区现行的土地出让收益中,政府与原土地使用权人是按五五比例进行货币补偿分配。因此物业补偿折算成货币后应控制在该比例内,即原土地使用权人物业回购总价不能超过货币补偿的总价值,物业回购单价应参考合理的市场价格。
  三是建立新增建设用地指标与“三旧”改造项目改造任务挂钩制度。引导新增建设用地优先保障基础设施项目、民生工程、现代产业项目建设,而经营性用地优先使用“三旧”改造用地即存量建设用地。具体根据各镇(街道)完成的“三旧”改造年度任务数,按照完成改造面积的一定比例奖励用地计划指标,由镇(街道)统筹安排使用,解决连片改造的用地指标问题;而对未完成年度改造任务的镇(街道),扣减其用地计划指标。
  由于我区在上一年度全省“三旧”改造成效考核中成绩突出,预期将获得上千亩用地计划指标的奖励。因此一方面我们将根据各镇街“三旧”改造完成任务的成效进行指标分配,另一方面将集中部分用地指标,专项用于推进村级工业园改造和连片改造。
  四是进一步推动旧村居改造工作。《实施方案》针对旧村居改造制定更加具体的操作办法,特别是项目土地前期整理办法、出让方式、出让金缴交等方面。我们计划今年底前,规范和明晰旧村居改造的操作流程,为旧村居改造工作打好政策基础。
  五是优化“三旧”改造用地审批流程,提高审批效率。《实施方案》的出台,我区已基本明晰和优化了“三旧”改造改造方案、完善征收手续、完善集体建设用地手续、集体建设用地转为国有建设用地手续的审批权限和审批程序。下阶段,我区将全面梳理审批程序,简化审批材料,研究制定具体实施办法和操作指引,通过优化审批推动项目加快实施。
  六是强化“三旧”改造项目管理。《实施方案》明确,我区将科学安排年度改造目标和制定年度实施计划,狠抓重点连片改造项目;进一步完善项目倒逼制度,建立健全项目准入及退出机制;严格项目进度上报和批后监管工作制度,建设信息系统管理平台,充分利用科技手段实施项目监管。今年底前,建立“三旧”改造信息管理系统和研究制定有关管理规定。
  提醒下参与改造的各方,我区将实行严格的项目倒逼机制,“三旧”改造项目认定后需在规定的时间,一般是2-3年时间内进行改造,逾期不实施改造将不再享受“三旧”改造的政策优惠。
  七是开展“多规合一”工作。将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等“多规合一”。构建一套多规共遵的国土空间综合规划成果,一套多规共享的数据标准和实体信息平台,一套多规融合的编制方法、规范和政策建议。
  八是推进农村集体经营性建设用地入市。此前南海区农村集体经营性建设用地入市的实践主要针对一次流转(包括出让和出租,相当于国有建设用地的一级市场)进行,《实施方案》的出台,将进一步探索土地二次流转市场以及抵押方面等方面内容。而南海区作为国家土地制度改革在广东省的唯一试点,其主攻方向也是农村集体经营性建设用地入市的改革和探索,目前该项工作正在积极推进,计划今年12月前,研究制定农村集体经营性建设用地入市管理试行办法及相关的配套政策文件。
 
 二、发布南海区加快推进村级工业园改造提升促进产业社区发展的指导意见。
(一)政策出台背景

  改革开放以来,随着民营企业的兴起,我区形成了大量的村级工业园。这些村级工业为我区经济和社会发展做出了巨大贡献,但随着时间的推移,其发展面临着越来越多的问题:
  一是环境污染严重,存在安全生产隐患。我区村级工业园发展时间较早,属村集体自主发展,无序经营,所引入的企业多为中小型民营企业和个体作坊式企业,大量无牌无照的高污染环境的小企业、小作坊隐身其中,有的甚至与居民区夹杂在一起,存在严重的安全、消防等隐患,这也是群众投诉最多的问题。
  二是土地利用效率低,缺乏科学规划引导。我区村级工业园均属村集体自主建设,所引入的企业缺乏产业规划引导,业态较为混乱。各村级工业园大多是依据村集体所有权界线建设,分布比较零散,形成“村中有园,园中有村”的格局。且园内土地使用粗放无序,节约集约程度低,需要重新盘活以推动新一轮发展。
  三是企业产能低下,发展后劲不足。我区村级工业园内主要为中小细微类企业,多为劳动密集型、手工制造等低端产业为主,高耗能、低产出,亟需进行产业转型升级。
为解决村级工业园面临的上述问题,我区研究制定了《关于加快推进村级工业园改造提升促进产业社区发展的指导意见》,计划通过科学规划、狠抓综合整治等措施,加大政策倾斜和财政扶持力度,试点先行、分批分类开展改造,加快推进村级工业园改造提升工作,促进产业转型升级和环境优化提升。
(二)村级工业园改造提升存在的困难
  此前我区村级工业园的改造主要以改造为房地产为主,改造后用于产业发展的项目不多。究其原因,主要有以下几个方面:
    一是土地整理难度较大。村级工业园的土地绝大部分为集体建设用地,租赁时间长短不一,改造涉及土地所有权人、土地使用权人、土地承租人、土地整理人和土地投资人五方面的利益博弈,因此土地整理难度很大。在开展村级工业园改造过程中,首先要协调土地租期时间统一,与原有众多企业逐个解除租约,同时还要投入大量资金和精力进行土地整理,按过往经验,成片租约到期的工业园区土地整理费约为10-20万元/亩,租约未到期的土地整理费用在50万元/亩以上。土地整理完毕后还需上集体资产交易平台公开交易,按照价高者得的原则土地整理方还未必能成功取得土地。因此面对难以取得土地产权、土地整理复杂繁琐、前期投入大且无法保证获得土地的村级工业园改造,社会资本明显缺乏介入改造的兴趣。
    二是村集体缺乏改造动力。村级工业园土地主要为集体土地,进行提升改造需以村集体为实施主体。由于开展提升改造前后,厂房租金提升的幅度并不明显,在新的承租方承租之前,村集体必须承受收入减少甚至为零的阵痛;同时村集体普遍希望通过改造获得更大的利益,往往希望改造为房地产项目,再加上村集体统筹能力有限,因此村集体缺乏改造提升工业的动力。
    三是前期改造资金投入大,资金回收时间长。目前我区较为成功的村级工业园改造提升项目,均采取由政府或公有资产公司主导改造的模式。由于集体土地和物业的租金是村集体的主要收入来源,为保障村民收入不减少,由政府或公有资产公司承接村级工业园全部土地租约(租金通常按一定比例逐年递增),统一开展改造。但通过这种统租进行改造的方式,政府需投入大量人力物力,在不考虑税收、综合社会效益的情况下,改造成本须较长时间才能平衡,因此政府直接介入土地租赁和建设载体的改造提升模式难以全面推广。由于前期资金投入大,资金回收时间长,因此镇(街道)参与改造的积极性普遍不高。
    上述三个开展村级工业园改造提升存在的困难,也就是这次政策制定的侧重点。
(三)政策要点内容
    一是明确村级工业园改造提升总体思路。按照“打-改-引”的总体思路,先通过环境综合整治、淘汰和清退落后产能和污染企业,腾出用地空间;再结合“三旧”改造实施土地整合,释放产业空间用地资源;同时招商引资提早介入,引进一批优秀合作者和优质项目保障村级工业园长远发展。要以村级工业园改造提升为基础,加快现代产业社区建设。同时,积极做好基础性工作,包括建立村级工业园综合数据库、开展村级工业园改造提升综合产业规划研究和建立村级工业园改造提升评价机制。
    二是确定村级工业园改造提升范围、方式和方向。本政策规定的村级工业园改造提升范围为各镇(街道)村居组集体建设用地范围内(可包括部分国有土地),占地面积在50亩及以上的连片工业集聚区。村级工业园改造提升方向是全面提升园区产出能力,释放土地资源,建设一批生态环保、技术含量高、附加值高的现代产业社区。
    村级工业园改造提升主要分为综合整治类和产业转型升级类两种。综合整治类主要以环境综合整治为抓手,通过督促企业污染治理设施整治提升,严格环保准入,完善园区环境、市政等基础设施和公共服务设施,优化园区现状功能,从空间、形态上消除园区安全、消防等隐患。产业转型升级类以“三旧”改造和招商引资为抓手,融合整体拆建、加建扩建、局部拆建和功能改变等方式,释放产业空间用地资源,淘汰低端产业,优化提升传统产业,引入高端制造业、高新科技产业等高效益产业。
    三是以试点先行带动村级工业园改造提升。近期重点任务主要是按照市的要求开展38个行政村(居)的村级工业区环境整治提升,以及开展村级工业园改造提升试点工作。因此,《指导意见》提出在近期先在全区选取14个以上的村级工业园作为试点开展改造。待各试点村级工业园改造提升初见成效后,再逐步开展全区其余村级工业园的改造提升。
    四是多举并措释放产业空间用地资源。具体包括四方面举措:1.在新增建设用地指标分配上适当倾斜,按照改造成效的一定比例奖励部分用地指标,增强镇(街道)改造积极性,解决连片改造的用地指标问题。2.鼓励自主提升,对村级工业园内土地原有租赁方进行连片开发、升级改造的,在符合规划管控和村集体表决同意的前提下,可采取协议形式办理土地租赁续约手续,解决企业希望自主改造提升的问题。3.采用重新拨用的方法解决村集体土地使用权与所有权不一致的情况,利于整合土地联合开发。4.鼓励发展多层产业厂房,允许其进行产权分割销售,并且可分割销售的产业厂房建筑面积的比例允许达到分割前产业厂房总计容建筑面积的70%。
    企业和群众可能比较关心多层厂房分割销售问题,我们会在试点项目里率先试行,前提是工业园土地为国有出让土地或集体流转土地,改造后的产业方向是政府鼓励的方向,同时改造企业自持物业比例不得低于30%。
    五是设立村级工业园改造提升专项基金,构建改造提升激励机制。区、镇两级分别设立村级工业园改造专项基金,区级专项基金总规模为2亿元。鼓励村级工业园进行产业转型升级,产业转型升级类村级工业园改造提升试点项目奖励标准为20万元/亩。奖励资金将直接下拨到镇(街道),由镇(街道)出台具体奖励措施,统筹专项用于扶持村级工业园改造提升的各项工作,如基础设施建设费用、土地整理租金补贴、拆迁补贴以及奖励等。另外,对村级工业园改造提升试点项目或该项目所在的村(居)辖区范围编制及调整控制性详细规划的,由区政府全额补贴其规划编制费用,降低改造成本。
    村级工业园改造不同于工改商项目,改造的经济效益相对较低,改造成本的回收期较长,为鼓励社会资本的改造积极性,这次区政府拿出2亿元,每个试点项目(50亩或以上)改造成功的话至少能获得1000万元的奖励,能够大大降低改造成本,重点解决土地整理前期成本。
    六是明确镇街的主导作用,充分发挥区镇公有资产的引导作用。村级工业园改造提升的实施主体在于镇(街道),我们将充分利用区、镇公有资产优势,通过组建园区开发公司、吸纳社会资本组建开发公司或引进专业园区开发公司等多种方式,开展村级工业园改造提升和产业社区建设。对于近期重点推进的试点项目,我们预计会采用以“公有资产实施土地整理-社会资本建设产业园区”的模式实施。待试点项目推进成功后,再适时把改造提升工作交由市场运作,实现村级工业园全面改造提升。
    村级工业园改造难点主要集中在土地整理阶段,土地权属不清、难以整合不同权属人土地、企业搬迁拆除难度大是社会资本不敢轻易介入村级工业园改造的主要原因之一,因此最难啃的骨头由政府来啃,政府牵头土地整理,搭建平台,让社会资本从事自己擅长产业园区建设,降低改造难度,增强社会资本信心,从而加快改造速度。
    七是部门联动,统筹推进改造提升工作。国土部门在全面摸查村级工业园情况基础上,将建立以图为基础,兼顾村级工业园综合信息的数据库;同时利用我区作为国家农村土地制度改革试点和省新一轮深化“三旧”改造综合试点工作,创新用地新模式,灵活采用多种土地整合模式,释放产业用地空间。经贸部门做好招商和产业引导工作。环保部门做好村级工业园环境综合整治工作。财政部门做好专项资金的划拨和保障工作。规划部门做好片区规划工作,确保村级工业园改造提升规范有序开展。

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